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　　2004年2月8日《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》頒布后，在國內(nèi)外產(chǎn)生了廣泛而積極的反響。
　　為了全面考察“一號文件”的執(zhí)行效果，在“政策實(shí)驗(yàn)室”進(jìn)行量化模擬和理論分析的同時(shí)，對各糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，并密切關(guān)注國內(nèi)外的反應(yīng)，還召開了由各糧食主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民代表參加的“中國農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐研討會(huì)”、由學(xué)術(shù)界代表參加的“中國農(nóng)業(yè)政策理論研討會(huì)”、由多位國際學(xué)者參加的“中國農(nóng)業(yè)政策國際研討會(huì)”，收集了大量信息。限于篇幅，該內(nèi)部簡報(bào)略去了“一號文件”所產(chǎn)生的巨大的積極效果，側(cè)重反映部分問題和不足，并提出建議，供有關(guān)部門參考。
　　一、“一號文件”的效果分析
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2004年 “兩稅減免、三項(xiàng)補(bǔ)貼”合計(jì)約450億元。由于地方政府的補(bǔ)貼還未統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，實(shí)際財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過該數(shù)。若按450億元計(jì)算，“一號文件”使農(nóng)村人均直接增收約50元，其中“兩減免”使人均增收32元，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”使人均增收18元以上（由于政策引導(dǎo)而產(chǎn)生的糧食增產(chǎn)給農(nóng)民帶來的間接增收效果未計(jì)入）。
　　但糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)對農(nóng)民收入的影響也很大。如果按2004年糧食綜合平均價(jià)比2002和2003年綜合平均價(jià)增加0.2元/斤計(jì)，則2004年糧食漲價(jià)使農(nóng)村人均增收約200元左右，增收效果極為明顯。而生產(chǎn)資料漲價(jià)的負(fù)面影響也較大。據(jù)我們對安徽和湖南兩省抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)推算，由于生產(chǎn)資料漲價(jià)導(dǎo)致種糧成本上升，使農(nóng)村人均直接負(fù)擔(dān)增加80元左右，這還未計(jì)算農(nóng)民種植其他作物成本上升所增加的負(fù)擔(dān)。若無中央宏觀調(diào)控政策相呼應(yīng)，全國對能源、電力及其他物資的過旺需求將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，農(nóng)民增收幅度將進(jìn)一步減少。
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　　表面上看，“兩稅減免”是一種“普惠制”政策，所有農(nóng)民都會(huì)受益，而“三項(xiàng)補(bǔ)貼”是有針對性的“特惠”政策，對(主產(chǎn)區(qū))種糧農(nóng)民有益。但進(jìn)一步分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是“兩稅減免”還是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，都是商品率高的生產(chǎn)大戶受益較多（減免多，補(bǔ)貼多，售糧收入增加多），商品率低的小規(guī)模農(nóng)戶受益相對較少；而對失地戶、溫飽尚未解決需要購糧消費(fèi)的貧困地區(qū)農(nóng)戶及城市低保戶來說，因其無補(bǔ)貼或補(bǔ)貼極少而未能直接受惠于“一號文件”，但卻因糧價(jià)上漲增加支出，導(dǎo)致生活水平下降。
此外，2004年糧食和生產(chǎn)資料的漲價(jià)，對不同經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶的影響也各不相同。對商品率高的種糧大戶來說，因其以較高價(jià)格售糧增加的收入多，抵消生產(chǎn)資料漲價(jià)后尚有較大盈余；但對商品率低的小規(guī)模種糧戶來說，因其售糧少，從糧價(jià)上漲中得益少，而自用糧多，受生產(chǎn)資料漲價(jià)的負(fù)面沖擊也大。 據(jù)葉敬忠對湖南華容和江西泰和兩縣134戶水稻種植戶的調(diào)查分析，人均0.5畝的水稻規(guī)模，是2004年當(dāng)?shù)厮痉N植戶的平均盈虧臨界點(diǎn)。
　　綜合政策、糧價(jià)和生產(chǎn)資料三方面的因素，2004年“大農(nóng)”受益較多，“弱勢群體中的弱勢人群”總受益可能為負(fù)，這一問題值得關(guān)注。
　　（三）“一號文件”對糧食增產(chǎn)的效果
如果2004年糧食總產(chǎn)增加按775億斤計(jì)，糧食播種面積增加按3200萬畝計(jì)，則根據(jù)我們測算，2004年糧食總產(chǎn)增加中有74.5%來源于單產(chǎn)的增加，23.9%來源于糧食播種面積的增加，1.6%來源于單產(chǎn)增量和面積增量的相互作用。
　　糧食單產(chǎn)的增加源于生產(chǎn)要素投入的增加、新技術(shù)的采用和良好的氣候狀況（短期內(nèi)生產(chǎn)條件的改善忽略不計(jì)）。除天氣外，前二者都與農(nóng)民種糧積極性的提高有關(guān)。而糧食播種面積的擴(kuò)大也主要是由于農(nóng)民種糧積極性的提高所致。農(nóng)民種糧積極性的提高，取決于糧農(nóng)對種糧收入的預(yù)期，而對種糧收入的未來預(yù)期，又取決于當(dāng)期的市場價(jià)格和政策支持。據(jù)此，可以利用歷史數(shù)據(jù)測算彈性，并構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)和要素需求函數(shù)。
　　根據(jù)上述模型，估算出2004年“兩減免、三補(bǔ)貼”政策對糧食總增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為19.8%，糧價(jià)上漲的貢獻(xiàn)率為51.8%，良好的氣候貢獻(xiàn)率為28.4%左右。
　　（四） “一號文件”的時(shí)效性
　　根據(jù)時(shí)效性的不同，公共經(jīng)濟(jì)政策一般可分為短期決策、中期決策和長期決策。
　　短期決策：又稱當(dāng)期決策、相機(jī)決策或應(yīng)急決策，是在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和制度框架既定的情況下，對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中嚴(yán)重偏離既定目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)參數(shù)進(jìn)行糾正性干預(yù)。短期決策僅在當(dāng)期或短期起作用，并未解決引發(fā)偏離的根本矛盾，而且使用失當(dāng)容易產(chǎn)生政策性扭曲，但優(yōu)點(diǎn)是應(yīng)急性強(qiáng)、見效快。如針對近期我國農(nóng)民種糧積極性不高、糧價(jià)上升、糧食安全狀況堪憂及農(nóng)民收入增長徘徊、城鄉(xiāng)差距有擴(kuò)大化的趨勢，中央政府相機(jī)推出對種糧農(nóng)民的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”等措施，并在當(dāng)年就產(chǎn)生明顯效果。
　　中期決策：中期決策是指對導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏離既定目標(biāo)的根源或基本矛盾進(jìn)行干預(yù)。例如我國農(nóng)村人均資源占有量少和生產(chǎn)力水平低的矛盾是導(dǎo)致許多“三農(nóng)問題”的根本性原因，而政府有針對性地在采取鼓勵(lì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地相對集中經(jīng)營的同時(shí)，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及科技、教育、培訓(xùn)和生態(tài)建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模公共投資，提高資源利用效率、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及可持續(xù)發(fā)展能力，緩解產(chǎn)生“三農(nóng)問題”的根本性矛盾，即屬于此類決策。
　　長期決策：又稱戰(zhàn)略決策，是指對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度進(jìn)行選擇或調(diào)整。例如：由工業(yè)化和城市化優(yōu)先戰(zhàn)略及片面追求GDP增長目標(biāo)，向“五統(tǒng)籌”及建立和諧社會(huì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變；放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)而選擇社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等。又如在農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)上，由強(qiáng)調(diào)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量目標(biāo)向食物安全、農(nóng)民增收、保護(hù)環(huán)境等目標(biāo)的轉(zhuǎn)變；在制度上，對政府農(nóng)業(yè)管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融和要素市場制度及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營組織制度的改革和創(chuàng)新等。
　　2004年“一號文件”中的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”屬于短期決策，當(dāng)年就產(chǎn)生了明顯效果。但如果補(bǔ)貼增加過多，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，影響對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力增加投資，而且可能因過分刺激糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致糧價(jià)驟跌，反而會(huì)導(dǎo)致更大幅度的糧食生產(chǎn)波動(dòng)。“兩稅減免”應(yīng)該屬于“中長期決策”，既對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)具有長遠(yuǎn)意義，也對農(nóng)村稅收體制改革具有促進(jìn)作用。而土地征用制度、糧食流通體制及農(nóng)村金融制度改革則屬于“長期決策”，若能進(jìn)一步加大實(shí)施力度，則有更長遠(yuǎn)的意義。
　?。ㄎ澹┪覈藏?cái)政支農(nóng)資金不同使用方式的效果比較
“一號文件”的主要政策目標(biāo)在于對我國近年來農(nóng)民收入增長緩慢和糧食生產(chǎn)滑坡等進(jìn)行緊急矯正性干預(yù)，其主要政策工具是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對種糧農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼，以激勵(lì)糧食生產(chǎn)，屬于公共經(jīng)濟(jì)決策中的短期決策或相機(jī)決策。如果在短期決策取得預(yù)期效果后，我國農(nóng)業(yè)政策進(jìn)一步向中期決策演進(jìn)，也即將公共財(cái)政資金用于提高我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)力水平上，效果又將如何？
利用我所正在開發(fā)的《國家農(nóng)業(yè)政策分析平臺與決策支持系統(tǒng)》（“中國農(nóng)業(yè)政策開放實(shí)驗(yàn)室”首期項(xiàng)目），對 “一號文件”及其他備選政策方案的效果進(jìn)行了量化模擬和理論分析，結(jié)果如下：
　　(1)不同支持方式對農(nóng)業(yè)GDP的影響。據(jù)我們的計(jì)算，在政府的農(nóng)村公共投資中，對科技的每1元投資可增加農(nóng)業(yè)GDP 高達(dá)9.59元，對教育的每1元投資可增加農(nóng)業(yè)GDP 3.71元，對道路投資可增加2.12元，對通訊投資可增加1.91元，對灌溉投資可增加1.88元，對農(nóng)村電力投資的回報(bào)率較低，僅可增加0.54元（但對農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展很重要）。
　　(2)不同支持方式對糧食生產(chǎn)能力的影響。對糧食生產(chǎn)能力影響大小的排序有所變化，灌溉投資的回報(bào)率最高，每1元灌溉投資可增加糧食5.56公斤，對科技的每1元投資可增加糧食4.41公斤，對教育投資的回報(bào)率為2.02公斤，對道路投資的回報(bào)率為1.95公斤，對通訊投資的回報(bào)率為1.84公斤，對電力投資為1.37公斤。
　　可見，政府在農(nóng)村科技和教育方面的公共投資對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)長期增長的作用很大，灌溉和科技投資則對糧食生產(chǎn)能力提高的作用十分突出。因此，今后應(yīng)該相對穩(wěn)定和完善收入支持政策，大幅度增加對農(nóng)村科技、教育、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施（綜合生產(chǎn)能力建設(shè)）的財(cái)政投資力度。
　　二、各地執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的不足
　　各地在政策落實(shí)過程中存在的不足和問題可歸納為以下五個(gè)方面：
　　一是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”目標(biāo)界定不清晰。這方面反映的問題主要有：（1）一部分不種糧食的農(nóng)民也得到了補(bǔ)貼。如河南新鄉(xiāng)市反映，由于當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼是根據(jù)計(jì)稅面積發(fā)放的，很多地方出現(xiàn)了不種糧食（種植果樹、蔬菜、中藥材等）的耕地也得到了糧食補(bǔ)貼的現(xiàn)象。（2）有些種糧食的農(nóng)民沒有得到補(bǔ)貼。如湖南省農(nóng)辦反映，有的地方由于部分耕地沒有納入計(jì)稅面積，如湖區(qū)的一些耕地、國有農(nóng)場的養(yǎng)老田、水庫移民田和縣屬的“小三場”田等，雖然種植了糧食，但這部分糧田卻不能享受到種糧補(bǔ)貼，農(nóng)民意見較大。　　　　　?。?）承包別人耕地的種糧者得不到種糧食補(bǔ)貼，這在很多地方都有發(fā)生。
　　二是地方政府工作量增加、財(cái)政壓力增大: (１)第一年實(shí)施直補(bǔ)政策，需要調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和核實(shí)每個(gè)農(nóng)戶直補(bǔ)的基礎(chǔ)資料，而且還要經(jīng)過“初核、張榜公布、復(fù)核、再公布及發(fā)放”的程序，工作量很大。此外，糧食直補(bǔ)政策沒有專門實(shí)施機(jī)構(gòu)，牽涉單位較多，協(xié)調(diào)工作量很大。（2）據(jù)調(diào)查，一個(gè)種糧大縣執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策的直接成本大約在50-100萬元之間，而中央直補(bǔ)資金中未包含該執(zhí)行費(fèi)用。（3）中央依據(jù)2003年的種植面積分配良種補(bǔ)貼資金，而2004年實(shí)際種植面積擴(kuò)大很多，有些地方按實(shí)際種糧面積兌現(xiàn)補(bǔ)貼，資金存在一定缺口。（4）“兩稅減免”對以農(nóng)業(yè)為主要稅源的落后地區(qū)來說等于減少了主要財(cái)源。因此，有的地方干部反映：“一號文件”雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解了干群矛盾，但我們的負(fù)擔(dān)和壓力不僅沒減輕，反而增大了。還有的甚至抱怨“兩稅減免是中央請客、地方買單”。
　　三是土地糾紛增加，對農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營有一定負(fù)面影響。如懷遠(yuǎn)、蒙城、霍邱三個(gè)縣反映：“農(nóng)民爭相種糧，種糧大戶萎縮，土地承包糾紛增多”。湖南省農(nóng)辦反映：“隨著各項(xiàng)扶持政策的落實(shí)，原來不愿種地的農(nóng)戶也開始加入