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  近年來(lái)，隨著居民收入水平的不斷提高，食品安全受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。進(jìn)一步深化食品安全理念的認(rèn)識(shí)，充分吸收國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全與食品相關(guān)的法律法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡快構(gòu)建分工明確、全程監(jiān)管的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化食品質(zhì)量安全監(jiān)管，是我國(guó)當(dāng)前迫切而又必須解決的問(wèn)題。

   目前，在我國(guó)的食品質(zhì)量安全范疇內(nèi)，“食品安全”這一概念在質(zhì)量監(jiān)管層面是不完整的、不統(tǒng)一的，是被人為割裂開(kāi)來(lái)的。

   食品質(zhì)量關(guān)乎人類(lèi)最基本的生存條件，是人類(lèi)無(wú)法回避的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著居民收入水平的不斷提高，食品安全受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。進(jìn)一步深化食品安全理念的認(rèn)識(shí)，充分吸收國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全與食品相關(guān)的法律法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡快構(gòu)建分工明確、全程監(jiān)管的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化食品質(zhì)量安全監(jiān)管，是我國(guó)當(dāng)前迫切而又必須解決的問(wèn)題。

   食品安全監(jiān)管體系被人為割裂

   我們對(duì)“食品”的第一認(rèn)識(shí)是，它是由人類(lèi)消費(fèi)的、被人體消化吸收的物質(zhì)，對(duì)于人類(lèi)健康、民族繁衍起著至關(guān)重要的作用。其次，食品是人類(lèi)活動(dòng)與大自然共同作用的產(chǎn)物，它必然要經(jīng)歷“從農(nóng)田到餐桌”“從牧場(chǎng)到餐桌”“從海洋到餐桌”的過(guò)程。這是對(duì)食品的一個(gè)最基本、最自然的認(rèn)識(shí)，對(duì)食品質(zhì)量安全的管理及控制應(yīng)該依循食品生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尋求解決方案。

   然而，在我國(guó)的食品質(zhì)量安全范疇內(nèi)，“食品安全”這一概念在質(zhì)量監(jiān)管層面是不完整的、不統(tǒng)一的，是被人為割裂開(kāi)來(lái)的。

   第一，從食品分類(lèi)來(lái)看，食用農(nóng)產(chǎn)品是游離在食品概念之外、與之并存的一個(gè)概念，破壞了食品安全監(jiān)管的完整性。常見(jiàn)的現(xiàn)象是，無(wú)論是官方還是大眾，總是將一脈相承的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品質(zhì)量分開(kāi)來(lái)談，如生產(chǎn)食品必須辦理許可證，而經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品則是不需要食品流通許可證的。在食品質(zhì)量安全控制過(guò)程中，如何界定食用農(nóng)產(chǎn)品和食品亦存在諸多爭(zhēng)議，給監(jiān)管和執(zhí)法帶來(lái)很大的困惑。

   第二，從食品標(biāo)準(zhǔn)上看，我國(guó)的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是多層次的結(jié)構(gòu)，破壞了食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性。從種類(lèi)上分，有《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》；從級(jí)別上分，有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)；從領(lǐng)域上分，有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。上述諸多標(biāo)準(zhǔn)如何執(zhí)行，監(jiān)管方和被監(jiān)管方都有著多項(xiàng)選擇，沒(méi)有統(tǒng)一的、絕對(duì)權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。

   第三，從管理權(quán)限上來(lái)看，食品在不同生產(chǎn)階段的質(zhì)量監(jiān)管，分由不同的行政部門(mén)負(fù)責(zé)，破壞了食品質(zhì)量安全監(jiān)管的全面性。如未加工的或初級(jí)加工的農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；進(jìn)入加工企業(yè)和流通領(lǐng)域的食品質(zhì)量由非農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，食品的生產(chǎn)鏈被人為割裂。

   舉例來(lái)講，新鮮的蘿卜及洗凈、切片、晾干后的蘿卜干都屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，劃歸農(nóng)業(yè)部管理，適用于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。但是，蘿卜一旦被制成罐頭，則不屬于食品農(nóng)產(chǎn)品范圍，即脫離農(nóng)業(yè)部的管理范圍，它適用的法律條文及管理部門(mén)亦隨之改變。2013年，當(dāng)衛(wèi)生部啟動(dòng)食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行有效的5000多項(xiàng)食品標(biāo)準(zhǔn)文本來(lái)自15個(gè)國(guó)家部委就不足為奇了。這種“九龍治水”的社會(huì)惰化局面，極易造成食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理部門(mén)、監(jiān)管渠道的矛盾、重疊、交叉，使質(zhì)量責(zé)任人難以適從，管理部門(mén)難以監(jiān)管，執(zhí)法手段難以到位。而“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”，又導(dǎo)致了食品質(zhì)量安全體系中的各個(gè)元素難以形成合力，這就為食品質(zhì)量安全埋下了隱患。

   國(guó)際通行食品質(zhì)量安全全程監(jiān)管

   在國(guó)際食品質(zhì)量安全體系中，較為通用的做法是，以“食品安全”作為基本概念、核心概念，貫穿始終，對(duì)食品質(zhì)量實(shí)行垂直管理。從食品標(biāo)準(zhǔn)的制定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立到執(zhí)法部門(mén)行使權(quán)力，始終都圍繞著“食品安全”這一唯一目標(biāo)。如國(guó)際食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)（CAC）、《歐盟食品安全白皮書(shū)》、《歐盟食品及藥品安全管理法規(guī)》、美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局、澳大利亞—新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)局。美國(guó)是對(duì)食品質(zhì)量安全的控制管理最為嚴(yán)格的國(guó)家之一，它在聯(lián)邦法規(guī)第21篇《食品與藥品》中，對(duì)人類(lèi)入口的產(chǎn)品劃分了兩大類(lèi)、四小類(lèi)概念，即食品，包括人類(lèi)食品和飼料（動(dòng)物食品）；藥品，包括人類(lèi)消費(fèi)類(lèi)藥品和獸藥。概念上的簡(jiǎn)單劃分，從根本上保障了管理理念、管理方式、管理渠道、管理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，保障了對(duì)最終食品的質(zhì)量控制。這就相當(dāng)于把鮮蘿卜、蘿卜干、罐裝蘿卜都作為食品來(lái)管理，統(tǒng)一建立農(nóng)藥殘留、重金屬殘留、添加劑、色素、微生物等標(biāo)準(zhǔn)，而不必就農(nóng)產(chǎn)品和食品分別制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一切行為的目的，就是要保障食品的安全。

   以美國(guó)為例，說(shuō)明以“食品安全”為核心建立的質(zhì)量安全體系的優(yōu)勢(shì)。

   第一，通過(guò)對(duì)食品分類(lèi)管理，建立職責(zé)分明的垂直管理體系。科學(xué)分類(lèi)管理是指美國(guó)的食品是按照品種歸屬不同部門(mén)管理，最大程度兼顧了食品生產(chǎn)過(guò)程中的內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)了質(zhì)量控制的內(nèi)在本質(zhì)，行政部門(mén)對(duì)食品的安全問(wèn)題負(fù)有“一站到底”的職責(zé)，規(guī)避了責(zé)任不清，互相推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。如環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)管理飲用水。其職責(zé)是建立安全的飲用水標(biāo)準(zhǔn)、確定新農(nóng)藥的安全性，設(shè)立食品中農(nóng)藥殘留限制標(biāo)準(zhǔn)，出版農(nóng)藥使用安全指南等等。它的職責(zé)，把飲用水的安全同水資源安全及環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合在一起。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)的產(chǎn)品有棉花、乳制品、新鮮水果和蔬菜、家畜、禽類(lèi)及蛋類(lèi)、加工過(guò)的水果和蔬菜（包括果汁和糖類(lèi)產(chǎn)品）、煙草。商業(yè)部國(guó)家海洋與大氣管理局負(fù)責(zé)水產(chǎn)品及其制品。其職責(zé)主要通過(guò)付費(fèi)水產(chǎn)品檢驗(yàn)計(jì)劃，按照聯(lián)邦衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)和認(rèn)證漁船、水產(chǎn)品加工廠及零售企業(yè)。

   垂直管理是指每個(gè)部門(mén)對(duì)其所負(fù)責(zé)的食品類(lèi)別，實(shí)行從頭到尾的全方位直線管理。例如美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全與檢驗(yàn)局對(duì)家畜產(chǎn)品的管理，從流程上看，涉及到畜產(chǎn)品屠宰前后的檢疫以及肉類(lèi)、禽類(lèi)屠宰場(chǎng)和加工廠的檢查。從范圍上看，涉及到國(guó)產(chǎn)和進(jìn)出口肉類(lèi)、禽類(lèi)及相關(guān)產(chǎn)品，以保證在美國(guó)銷(xiāo)售的所有肉類(lèi)和禽類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)完全符合美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。

   第二，以食品質(zhì)量安全為核心，建立縱橫交錯(cuò)、各司其職的監(jiān)督體系。監(jiān)管職責(zé)不以行政區(qū)域或部門(mén)權(quán)力劃分為依據(jù)，而是以食品的品質(zhì)為中心。各類(lèi)產(chǎn)品的管理部門(mén)在生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)的同時(shí)負(fù)有縱向的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局、海關(guān)總署等機(jī)構(gòu)按照其工作性質(zhì)，具有跨越部門(mén)和跨產(chǎn)品的橫向監(jiān)管職能。如食品藥品監(jiān)督管理局、疾病控制和預(yù)防中心、海關(guān)總署、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)食品安全的不同方面有明確的職責(zé)。如監(jiān)督企業(yè)建立良好生產(chǎn)規(guī)范及制定HACCP計(jì)劃、監(jiān)控食源性疾病、保護(hù)消費(fèi)者免受不公平待遇和欺詐行為、起訴涉嫌違反食品安全法的企業(yè)和個(gè)人等。

   第三，以食品安全為法律調(diào)整對(duì)象，把住食品質(zhì)量安全的最后一道環(huán)節(jié)。食品標(biāo)準(zhǔn)和與之相關(guān)法律是以食品為調(diào)整對(duì)象，使監(jiān)管目的明確，監(jiān)管對(duì)象單一，監(jiān)管原則簡(jiǎn)潔——從食品最初的生長(zhǎng)、發(fā)育開(kāi)始，無(wú)論中間經(jīng)歷了怎樣的生產(chǎn)過(guò)程，采用了何種加工原理，進(jìn)行了哪一種儲(chǔ)運(yùn)方式，直接或間接加入了哪種添加劑，只要食品在進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域前，各項(xiàng)指標(biāo)是合格的，就能確認(rèn)它是安全的食品。與通過(guò)監(jiān)管龐雜的生產(chǎn)者、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)來(lái)保障食品品質(zhì)相比較，監(jiān)管最終食品則更具可操作性。

   當(dāng)然，食品標(biāo)準(zhǔn)的建立如同為防洪大堤限定了最高警戒線，要想抑制洪水泛濫，還需要加強(qiáng)防洪意識(shí)，做好疏浚河道等防范工作。

   1985年，美國(guó)科學(xué)院（NAS）對(duì)美國(guó)食品法規(guī)的有效性進(jìn)行了評(píng)估，鑒于危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)劃（HACCP）在保障食品安全方面的良好作用，強(qiáng)烈推薦政府管理部門(mén)采納HACCP計(jì)劃，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性管理。此提議被政府采納。危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)劃（HACCP）可對(duì)食品生產(chǎn)過(guò)程中控制不好就可能造成或引發(fā)危害，或使成品受到雜質(zhì)污染，或使成品分解容易產(chǎn)生危害的關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施控制。現(xiàn)行良好操作規(guī)范則對(duì)食品加工過(guò)程涉及到的多項(xiàng)元素作出明確的規(guī)范和要求。大到加工場(chǎng)所、加工設(shè)備、蟲(chóng)害的控制，小到操作人員首飾的佩戴、處理食品時(shí)使用手套的材質(zhì)、燈和管道上滴下的水滴或冷凝物不會(huì)污染食品等等，規(guī)定詳盡、細(xì)致，但極具可操作性。既便于食品加工企業(yè)有章可循，也使監(jiān)督執(zhí)法工作照章執(zhí)行，保障執(zhí)法的力度和公信度。

   創(chuàng)新監(jiān)管體系勢(shì)在必行

   第一，從理念上糾偏，認(rèn)可以“食品安全”為核心的質(zhì)量安全體系的科學(xué)性及合理性。這看似是一個(gè)概念性的問(wèn)題，其背后隱藏的是對(duì)食品生產(chǎn)的內(nèi)在流程及客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，是從根本上為建立科學(xué)的食品質(zhì)量安全管理體系奠定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)是人類(lèi)食物的來(lái)源，食品的安全性完全建立在農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)安全的基礎(chǔ)之上。不遵循農(nóng)產(chǎn)品在生長(zhǎng)（發(fā)育）、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)的內(nèi)在規(guī)律控制質(zhì)量，僅僅按照管理部門(mén)的權(quán)限范圍，通過(guò)增減、合并、更新整合一套沒(méi)有核心、沒(méi)有靈魂的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，只能是權(quán)宜之計(jì)，而非長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，解決不了根本問(wèn)題。

   第二，圍繞食品的質(zhì)量安全構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，緊緊把住食品入口前的最后環(huán)節(jié)。①參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)情，建立明晰的、具有可操作性的食品標(biāo)準(zhǔn)。要盡量不使用綜合性的、模棱兩可的語(yǔ)言，避免實(shí)際操作過(guò)程中產(chǎn)生不確定因素，保障食品標(biāo)準(zhǔn)能夠按照既定要求執(zhí)行。②改變傳統(tǒng)的、按生產(chǎn)階段制定質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的做法，以食品質(zhì)量安全為中心制定標(biāo)準(zhǔn)，反向限定生產(chǎn)全過(guò)程的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使質(zhì)量安全管理與監(jiān)控滲透到生產(chǎn)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。③食品標(biāo)準(zhǔn)的制定要具有前瞻性（與我國(guó)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)相結(jié)合）和相容性（與國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)相匹配），保持指標(biāo)的先進(jìn)性和相對(duì)平穩(wěn)性，科學(xué)引領(lǐng)行業(yè)健康發(fā)展。

   第三，按品種、分步驟，有序推進(jìn)危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)劃（HACCP）和現(xiàn)行良好操作規(guī)范。我國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)體系必然要與國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)體系接軌，按食品分類(lèi)實(shí)施全程管理是一種必然的發(fā)展趨勢(shì)。優(yōu)先選擇容易出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題的品種和有影響力的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品作為先期試驗(yàn)，如水產(chǎn)類(lèi)、蔬菜類(lèi)、水果類(lèi)。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭開(kāi)始，嚴(yán)格控制種植和養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝儲(chǔ)運(yùn)及批發(fā)零售等環(huán)節(jié)中可能對(duì)食品質(zhì)量產(chǎn)生影響的各種不安全因素，避免將安全風(fēng)險(xiǎn)帶上餐桌。在取得一定經(jīng)驗(yàn)后，在多個(gè)品種上有序推進(jìn)。

   第四，嚴(yán)格標(biāo)簽管理制度，加強(qiáng)食品質(zhì)量的可追溯性。我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品，尤其是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)標(biāo)簽的管理要求不甚嚴(yán)格，有些方面尚屬空白。這種狀況極易造成監(jiān)管上的漏洞，不僅使生產(chǎn)者和加工者在主客觀上都缺乏對(duì)標(biāo)簽重要性的足夠認(rèn)識(shí)，也使管理者沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)和手段對(duì)產(chǎn)品標(biāo)簽進(jìn)行監(jiān)管。甚至在食品出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題后都難以追溯，無(wú)法查出真正的原因，以分清責(zé)任，改善生產(chǎn)。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注可以最大限度地明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量的全程可追溯，杜絕管理上的漏洞，從根本上保障食品質(zhì)量的安全。